探寻更好的政策过程理论：基于中国水政策的比较研究
王亚华，清华大学公共管理学院教授、副院长，清华大学中国农村研究院副院长。
陈相凝，清华大学公共管理学院、清华大学中国农村研究院博士生。
政策过程理论是公共管理学科的重要议题。由于研究对象的模糊性、复杂性和情境依赖性，政策过程理论长期面临理论抽象度与现实解释力之间的矛盾。虽然西方政策过程理论已经发展了半个世纪，但仍然面临着叙事性和框架性强，而精确性和科学性不足的困境。针对西方政策过程理论在中国水土不服的问题，过去20年间中国学者进行了诸多本土化的尝试，但迄今中国情境下的政策过程理论取得的进展有限，面临着严谨性不足、理论性不深和应用性不强等困境。通过分析中国水治理的三项政策扩散案例，指出政策过程理论面临困境的重要症结在于：特定政策是否成功主要取决于是否适合当地情境，而政策过程本身所展示的价值可能有限。未来政策过程理论发展需要通过吸纳治理理论来提升理论性与解释力，作为破解政策过程理论发展困境的创新路径。政策科学与治理科学的竞争与融合，将成为公共管理学科发展的重要趋势。
西方政策过程理论的研究肇始于20世纪中期“伟大社会运动”的失败，迄今已经发展至第三代。相较于西方，中国政策过程理论的研究起步较晚，虽然过去20多年中国学者进行了诸多本土化的尝试，但理论整体发展水平不高，并且一直面临理论抽象度与现实解释力之间的矛盾。目前，西方第三代政策过程理论的研究者试图通过与治理理论的融合寻求发展创新，这为中国探索政策过程理论的未来发展路径提供了借鉴。本文在回顾总结中西方政策过程理论发展的基础上，通过分析中国水治理的三项政策扩散案例探究中国政策过程理论的发展困境，在此基础上提出政策科学与治理科学相融合的创新路径，尝试为解决中国政策过程理论的发展提供新见解。
一
国际政策过程理论的
发展回顾
自进步时代开始，威尔逊（Woodrow Wilson）、古德诺（Frank J. Goodnow）以及怀特（Leonard D．White）等人便提出了“政治、行政二分”的主张，将公共管理学科从政治学领域分离出来，使其成为一门独立的学科。勒纳（Daniel Lerner）和拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）在1951年编撰的《政策科学：范围和方法的新近发展》，标志着现代政策科学成为公共管理学科中一个独立的研究领域。拉斯韦尔将该领域划分为“过程的知识”（knowledge of policy and policy process）和“过程中的知识”（knowledge in policy process）两部分，前者讨论政策过程的科学性并试图通过科学的方法解构政策过程，后者则关注政策的制定及评估，并试图为政策制定者提供有效的政策信息。在此背景下，政策过程理论作为“过程的知识”成为公共管理学科的重要议题。
根据政策过程理论的研究范式，其发展历程可以划分为三个阶段——启发理论阶段、理论建立发展阶段以及理论集成创新阶段。第一代政策过程理论始于拉斯韦尔提出的七阶段理论，包括情报、建议、规定、行使、运用、评价及终止。20世纪70年代以后，琼斯（Chaeles O. Jones）和安德森（James Anderson）分别提出了六阶段论及五阶段论，对政策过程进行了更为精炼的概括。80年代以后，学者们对各个阶段展开了更深入的研究，同时也对阶段启发理论提出了质疑与反思，其中最具代表性的学者是萨巴蒂尔（Paul A. Sabatier）。他在《政策过程理论》（Theory of Policy Process）一书中提出：传统的阶段启发理论缺乏整体性、因果逻辑性及现实解释力，忽视了各阶段之间的互动；他提倡建立更具解释力及科学性的理论框架，并挑选了七种作为第二代政策过程理论的核心——制度分析与发展框架（institutional analysis and development framework，IAD）、多源流理论（multiple streams，ＭS）、倡导联盟框架（advocacy coalition framework，ACF）、政策扩散理论（policy diffusion）、间断均衡理论（punctuated-equilibrium，PE）以及社会构建与政策设计（第四版书中改为narrative policy framework，NPF）。这本书标志着政策过程理论发展至第二阶段，目前已发行至第四版，并在2004年被翻译引进国内，成为中国公共管理学科的基础教材。
第二代政策过程理论试图建立概括性的理论框架将现实问题概念化及模型化，以此打开政策过程的黑箱，用以更好地解释与制定政策。基于《政策过程理论》所提出的七种核心理论，21世纪以来，验证、修正及拓展这些理论框架成为公共管理学科的重要研究方向。美国《政策研究期刊》（Policy Studies Journal，PSJ）曾在2009年、2011年、2012年及2013年发表四期特刊，深入探讨第二代政策过程理论的研究状况，指出过去20年间第二代政策过程理论历经多次变革、创新，各个理论框架已渐趋成熟———ACF框架自20世纪80年代被提出以来，已经发展至第三代；Ostrom在IAD框架的基础上提出了社会生态系统框架（social-ecological systems，SES）；政策创新及扩散理论经过大量实证检验，已经成为政策过程理论中最接近科学的理论。然而随着研究的深入，各个理论框架自说自话、研究视角单一、缺乏整体性和系统性等问题逐渐凸显。此外，大量研究受限于AＣF框架、IAD框架等传统理论，在一定程度上阻碍了研究者的批判性思维和研究的多样性。因此，近十年第三代政策过程理论逐渐兴起，尝试通过建立集成性的分析框架为该领域的研究者提供一种共同语言，为专注于不同理论框架的学者提供一个共同平台。
美国《政策研究期刊》在2013年特刊中介绍了方兴未艾的第三代政策过程理论，并概括提炼了制度集体行动框架(institutional collective action framework）、生态博弈框架（ecology of games framework）、稳健性框架（robustness framework）、集体学习框架（collective learning framework）、解释学框架（narrative policy framework）以及政策政体视角（policy regime perspective）六种理论。这些理论框架是对第二代政策过程理论的继承、创新与变革，例如Anderies和Janssen的稳健性框架是基于Ostrom等人近20年的实证研究，对IAD框架及SES框架的拓展；Heikkila与Gerlak对ACF框架、制度变革理论以及政策扩散理论中的学习机制及学习过程进行了深入剖析，以此建立了集体学习框架。
政策过程理论由早期对政策现象的松散的启发式框架，发展为理论性、逻辑性更强的分析框架，再到更关注概念性、清晰度和解释力的第三代理论框架，这些框架为学术共同体下的研究者提供了可遵循的研究假设、研究范围以及概念和变量的一般定义。然而，Ostrom早在20世纪末就曾对理论框架的评估标准提出质疑——如何判定一个好的框架？如何开发和修订框架？理论与框架之间有什么关系？这些问题尚未得到令人满意的解答。因此，即使政策过程理论中部分框架已经相对成熟，仍然面临着叙事性和框架性强，而精确性和科学性不足的困境。
笔者认为，上述问题及困境的根源在于政策过程理论长期面临的理论抽象度与现实解释力之间的矛盾——如果追求对现实的解释力，理论的抽象度、普适度就会降低；如果追求理论的抽象度，就会影响理论对现实的解释力。这一矛盾产生的根本原因在于公共管理学科研究对象的复杂性，主要体现在以下几个方面：（１）公共管理学科的概念及研究对象界定不够清晰。不仅包括各级政府、部门及领导人，而且公共部门所采取的行动、出台的法规措施均被纳入研究范畴，这为该领域的研究者带来了困扰。（２）公共管理学科有较强的情境依赖性。在不同的政治、经济、社会环境下，政策制定、执行、评估等各个阶段呈现显著的区域性及地方性，这种情境依赖性对政策过程理论的现实解释力提出了更高的挑战。（３）公共管理学科有较强的主观影响性。公共政策在一定程度上是人的意志的体现，会受到政策制定者及执行者主观意志的影响，尤其是主要领导人、立法机构以及相关权力部门。上述特征不仅体现在公共管理学科，也是整个社会科学研究领域所面临的共同问题。解决理论抽象度与现实解释力的矛盾，成为当前政策过程理论发展的重要瓶颈。
二
中国政策过程理论的
发展困境
公共管理学科就其学术起源来讲具有鲜明的美国色彩，民主共和观念、稳定的社会环境及运作良好的市场经济都是该学科的隐含假设，这些假设不仅影响了公共管理学科的发展轨迹，也为其他情境下的政策过程研究带来了困扰。由于中国大一统中央集权政治体制的特殊性，西方政策过程理论在中国长期面临水土不服的问题：一方面，中国政策过程研究先天不足、起步较晚、理论基础薄弱，大量研究生搬硬套西方政策过程理论框架而无法建立本土化的理论体系；另一方面，在中国官僚体制及党政层级体制下，各级官员对政策过程的主观影响性尤为显著，这对西方政策过程理论在中国的应用性提出了挑战。虽然过去20多年间中国学者进行了诸多本土化的尝试，但迄今中国情境下的政策过程理论取得的进展有限，面临着严谨性不足、理论性不深和应用性不强等困境。针对以上问题，本文将梳理中国政策过程理论的发展脉络，以此分析政策过程理论本土化所面临的困境。
自新中国成立以来，西方学者便开始了对中国政策过程的研究，并在相当长时间内成为中国政策过程理论研究的主导。从20世纪50-90年代，以美国学者为主的西方学者对中国政策过程的研究范式经历了精英模型、派系模型等过程。80年代以后，“碎片化威权”理论成为西方学者研究改革开放后中国政策过程的理论基点，该理论敏锐地观察到了中国政策过程中“讨价还价”的协商过程以及部门间碎片化的权力结构，是早期具有中国特色的政策过程理论。Mertha在“碎片化威权”理论的基础上提出了中国软集权下政策过程的条块逻辑，并将政策企业家以及体制外参与者纳入政策过程，创建了“碎片化威权2.0”理论。21世纪以来，随着西方学者对威权体制下中国政策过程研究的不断深入，“碎片化威权”理论进一步衍生出威权的韧性（authoritarian resilience）、革命性威权主义（revolutionary authoritarianism）、分权式威权主义（decentralized authoritarianism）、协商式威权主义（consultative authoritarianism）和抗争式威权主义（contentious authoritarianism）等。
除“碎片化威权”理论以外，西方学者对中国政策过程的代表性研究还有“各自为政模型”以及“竞争性说服模型”等。然而，这些理论大多从西方政治学研究的视角出发，与中国国情存在明显脱节，对中国政策过程的分析具有意识形态的偏见。此外，改革开放以来中国经历了几十年的迅速发展，“碎片化威权”理论等研究的部分假设已经脱离当代中国国情。在此背景下，过去20年间中国学者从议程设置、政策制定或政策执行等方面入手，进行了诸多本土化的尝试，其中最具代表性及影响力的理论包括：以王绍光、樊鹏、陈玲、薛澜等人为代表的“共识决策模型”；以王绍光等为代表的“集思广益模型”；以贺东航、孔繁斌为代表的“政治势能”理论；以陈振明、庄垂生等为代表的“政策变通”理论；以及“上下来去”模型；“上有政策、下有对策”理论；“层级推动－策略响应”；“路径－激励分析框架”以及“共识民主模型”等。这些研究是中国学者在该领域取得的突出成果，代表了近年来中国政策过程理论研究的重要进展。
虽然中国学者在政策过程理论本土化研究中取得了显著成果，但迄今中国情境下的政策过程理论依然是对中国政策过程特征的概括，缺乏对因果机制的严谨表述。加之中国复杂的国情、薄弱的理论基础，理论抽象度与现实解释力的矛盾更为突出。此外，由于缺乏健全的方法论体系，中国学者对政策过程理论的研究范式不一、角度多样，虽然产生了数量较多的理论成果，却没有形成清晰的理论体系。为解决以上困境，本文通过分析中国水治理的三项政策扩散案例，找出该领域面临困境的重要症结，并为解决这一困境提出新的洞见。
三
中国水政策扩散案例的
比较分析
一项创新传播的过程就是扩散，它包括一种新思想随着时间在社会系统中的交流。政策扩散理论产生于20世纪60年代，Walker指出州与州之间的学习、竞争以及州内选民的公共压力会影响各州对创新项目的采纳。随后，Brown与Cox提出了政策扩散的S曲线、临近效应以及领导者－追随者效应。90年代以后，Berry夫妇提出了内部决定模型及区域传播模型，并将后者细分为全国互动模型、区域传播模型、领导－跟进模型以及垂直影响模型，该项研究首次使用事件史分析方法，推动了政策扩散领域研究范式的变革。2000年以后，互联网及通信技术的快速发展促使政策扩散研究突破了地缘限制，Shipan及Volden提出政策扩散的四种基本机制——学习、竞争、模仿以及上级政府的强制，为各国学者探索政策扩散理论开辟了新的路径。目前，Web of Science数据库中以“policy diffusion”为关键词的检索结果多达七千多项，政策扩散理论已经成为政策过程理论研究中起步早、发展快、理论较为成熟的领域，同时也是中国学者与西方学界理论对话最为成熟、国际接轨最为紧密的领域。因此，以政策扩散理论为切入点可以更加直观、深入地分析中国政策过程理论研究所面临的问题和挑战。同时，治水在中国的公共治理中具有重要的作用。改革开放以来，伴随着中国经济领域的增长奇迹，随之而来的水问题也愈发突出。基于水问题的不断转型与复杂化，我国水治理也在不断变革：从新中国之初以防治水旱灾害为目的的工程水利，到新世纪初以来强调水资源管理和市场机制的引入，再到近年来注重水公共服务和水利监管。治水如同治国，我国水治理领域的发展历程和变迁趋势，从一个侧面反映了当代中国公共管理实践的变迁。基于此，本文选取了水治理的三项政策扩散案例，透视中国情境下政策过程理论面临的困境，通过政策过程的比较分析为政策过程理论的发展提供新见解。
（一）一提一补自2000年以后，中国政府全面开展节水型社会建设，通过市场机制优化配置水资源。在此背景下，位于极度缺水区域的河北省衡水市桃城区于2005年提出了以“浮动总量管理＋农民竞争节水”为内核的“一提一补”政策，用以解决当地严峻的农业用水问题。该政策的具体操作方式为：当地水务局在灌溉周期之前提高单位水价，然后将提价前的基础灌溉费用移交给电力公司或村委会，而提价的部分则在每个灌溉周期后根据土地面积及全村平均用水量退还给农民；此外，地方政府还会根据各农户的用水总量提供补贴，用水量低于全村平均水平的农户会得到除退款外的额外奖励，以此激励农民竞争节水。该项政策实施一年内，试点村庄用于小麦和棉花灌溉的地下水量减少了21％，并且大多数农民通过政府用水补贴提高了收入。
2005—2010年间，河北省水利厅作为主要发起者为试点村提供了稳定的资金支持，同时国家“建立节水型社会”试点项目也提供了大量资金，推动“一提一补”试点村庄由3个增长到12个，最高峰达14个。期间，时任水利部部长汪恕诚在2009年全国水资源工作会议上对“一提一补”政策提出赞许，促使该政策作为水治理的成功范例由河北推向全国。然而，随着国家“建立节水型社会”试点项目于2011年结束，大量试点村庄由于财政补贴不及时而终止政策。截至2014年，全国“一提一补”政策试点仅存5个，桃城区政府在财政压力下计划在2015年结束所有试点。2014年后，随着国务院对“地下水超采区综合治理国家试点项目”的高度重视，国务院领导在衡水市考察相关试点工作时对“一提一补”节水机制提出高度评价，使原本陷入僵局的“一提一补”政策得以延续。2016年以后，以十三五期间国家重点整治华北地下水工程为契机，各级政府对“一提一补”政策的补贴力度大大增加，试点数量由5个迅速增加至36个。2017年，中央和省级政府的补贴累计高达1010万元，全国范围内共有120个村庄实现了“一提一补”政策的全覆盖。
大量研究表明，这种“价格杠杆＋利益激励”的制度设计是十分精巧的，不仅可以有效提高灌溉用水效率，还可以保障农民福利，是解决中国北方灌溉问题的“双赢”方案，因此在实施初期得到了各级领导及国内外学者的高度评价和广泛关注。然而，“一提一补”政策扩散的根本保障在于财政支持，虽然2014年国务院领导讲话促使该政策扩散路径由水利部门主导下的“条”的扩散模式转变为地方政府主导下的“块”的扩散模式，但是政策扩散的结果始终取决于条、块的政策补贴是否能为村干部和乡镇政府提供足够的动力。
（二）水用户协会在各国政府和国际组织的推动下，许多国家已将灌溉管理职能从政府转移至地方性用水户协会。该项制度的基本逻辑是政府鼓励和引导农民通过自组织的方式开展灌溉管理的集体行动，承担农村水利工程的建设、管理及维护等责任。中国“用水户协会”制度始于20世纪90年代世界银行在湖北的漳河灌区和湖南的铁山灌区的试点项目，并在世界银行贷款项目的推动下迅速发展。1999年，水利部为配合大型灌区续建配套与节水改造，在全国确定了20个大型灌区进行用水户协会试点实践。这些试点积累了大量的经验，也提高了政策制定者对用水户协会的认可度，促使用水户协会制度在我国迅速发展——2003年，水利部召开了全国大型灌区工作会议，用水户协会由局部试点进入全面推广阶段；2005年，中央政府发布了《关于加强农民用水户协会建设的意见》，强调了加强农民用水户协会建设的重要性；2007年中央一号文件明确指出“引导农民开展直接受益的农田水利工程建设，推广农民用水户参与灌溉管理的有效做法”。中央政府及水利部的高位推动促使用水户协会在全国快速推广建立，各年度《全国水利发展统计公报》数据显示，截至2014年我国用水户协会数量从2002年的1000多家发展至8.34万家。
用水户协会是国际水治理领域最有代表性的参与式水管理的制度设计，同时也是灌溉管理的政策实践中最重要的一项制度创新。世界范围内的实践经验表明，用水户协会能够有效解决灌溉用水问题，并在民主性等方面具有显著优越性，是一项相对完备的水治理制度。在中国，该项政策在实施初期受到各界一致好评，得到了中央及各级地方政府的高度支持，促使该项制度在全国迅速扩散。然而，中国近十几年的实践经验表明，用水户协会在中国实施效果不佳，很多协会组织流于形式。根据清华大学中国农村研究院对上千个行政村的调研数据研究，一个村子有没有用水户协会对灌溉管理的绩效并没有显著影响，甚至传统的村集体管理的灌溉绩效总体还要好于用水户协会。
基于对中国情境下“用水户协会”实施状况的探索，笔者从政策执行的角度出发，提出了“层级推动－策略响应”理论，认为在自上而下层层推动的政策执行过程中，各级政府会从自身利益出发，对上级政府的指示采取策略性回应，其结果是政策看似在各级政府快速有效推行，实则落实效果千差万别。用水户协会的扩散过程直观地反映出在中国情境下，政策扩散的效果不仅与制度设计有关，还受到各级政府及官员的政治行为及主观意志的影响。
（三）河长制2007年，为应对太湖蓝藻污染危机，江苏省及无锡市政府在太湖流域实施入湖河流“双河长制”，由党政主要负责人担任“河长”。根据无锡市水利局河长制办公室统计结果，河长制实行一年后，无锡市主要河流断面考核达标率从53.2％提高到71.1％，有效解决了当地的蓝藻危机。2008年，江苏省将河长制推广至全省，并出台了《关于在太湖主要入湖河流实行双河长制的通知》，任命15位省厅级领导担任省内主要河流的河长，负责辖区内水资源及水环境管理的相关事务。2009年，时任环境保护部部长周生贤在考察江苏境内水污染防治工作时，肯定了江苏省在河长制方面的政策创新。在此背景下，辽宁、湖北、河北、贵州、云南及浙江等地纷纷开展河长制试点，并取得了显著的成效，促使该项政策得到中央部委的关注。2014年水利部印发了《关于加强河湖管理工作的指导意见》，鼓励各地推行“河长制”，政府行政首长对河湖的生命健康负总责，并选取了46个县开展“河长制”试点实践。在此背景下，福建、海南、安徽以及江西等地纷纷出台了省级河长制实施方案，河长制在全国范围内得到了进一步扩散。各地的试点实践为河长制积累的大量的经验，2015年国务院发布了《水污染防治行动计划的通知》，强调了地方政府领导人对当地水环境的责任。2016年12月，中办与国办联合印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称“意见”），要求所有省份建立省、市、县、乡四级河长体系，设置河长制办公室，规定了六项主要任务，并建立起严格的考核制度。截至2018年6月，全国范围内河长制体系已全面建立，河长制正式揭开了中国水治理的新篇章。
2007—2018年，河长制由无锡市扩散至全国，由地方政府自发性的政策创新到中央政府强制性的政策扩散，其政策效果也在此过程中得到了大量检验。浙江省自全面实施河长制以来，累计关停整治３万多家小企业和５万多户养殖场，消灭垃圾河6500千米，基本清除了“黑、臭、脏”污染河段；云南省滇池流域实施河长制后三年内，总氮从16.8ｍg／L降低至11.1ｍg／L，总磷从1.456ｍg／L降低至0.605ｍg／L，水环境得到了明显的改善；天津市在政策实施三年内，全市水质异常河道从211千米下降到34千米，综合考评优秀河道从620千米提高到2274千米。此外，沈坤荣和金刚根据2004—2010年497个国控断面监测点水污染数据，使用双重差分法评估了河长制的政策效果，结果显示：实行河长制的河段与没有实行河长制的河段相比，溶解氧的增长速度更快，化学需氧量的降低速度也更快，水环境的改善与河长制的实施存在正向相关关系。
与“一提一补”及“用水户协会”不同，河长制并非由专家、学者或中央政府提出，而是来自地方政府自发性的政策创新，因此自诞生之初便受到诸多争议。部分学者认为河长制政策实施的根本保障是目标责任制，因此政策的实施效果会受到寻租和腐败等问题的影响。还有部分学者认为河长制过度依赖地方党政一把手的行政权力而缺乏法律约束，政策效果及政策持续性会受到领导人职位变动、政治注意力的分配以及晋升激励等因素的影响。此外，河长制在政策初期属于运动式治理，能够在短期内取得显著成效，然而长期管护与维持需要地方政府的资金投入。无锡市河长制办公室统计数据显示，政策实施初期该市河流综合污染指数从2009年的1.91迅速下降到2012年的0.84，随后五年内基本稳定在0.8～0.9波动，这说明无锡在管护方面进行了长期、持续的资金投入。然而，并非所有地级市都同无锡市一样有足够的财政能力提供如此强大的财政支持。
虽然河长制在过去十年间备受争议，但各地河长制的实践表明，河长制能够有效解决水治理中跨部门、跨层级以及跨区域的协同问题，同时可以充分调动政府、公民社会及市场等各方力量，实现大规模的协同治理。对比中国以往各项水治理政策，河长制具有鲜明的中国特色，它根植于中国的党政层级体系及领导干部责任制，是适合中国政治体制和基本国情的水治理制度。
（四）案例对比分析基于对三项水治理政策的逐个剖析，以下从政策制定、理论基础、扩散路径以及扩散结果四个方面对案例进行对比分析（见下表1）。从政策制定的角度，“一提一补”与“河长制”均来自地方政府自发的政策创新，其主导者为地方政府及政府官员；而“用水户协会”则来自水治理的国际经验，由专家学者及中央部委进行高位推动。关于政策的理论基础，“一提一补”与“用水户协会”设计精巧并且得到国内外学者的广泛认可，前者充分运用了经济学的价格杠杆机制，而后者则建立在西方自主治理理论基础上；相比之下，“河长制”来自地方政府的自发创造，无法得到有力的理论支持，因此在过去十年间饱受争议。从扩散路径的角度，“一提一补”政策在第一阶段由于水利部门无法满足财政需求而几近停滞，需要依托中央领导人的高位推动才得以延续；“用水户协会”虽然在政策初期发展迅速，但无法保证各级政府的政策执行效果；“河长制”分为地方政府自发性的政策创新到中央政府强制政策扩散两个阶段，经历了地方政府与中央部委的多次磨合。从扩散结果来看，“一提一补”的扩散依赖于财政补贴，地方政府的自发性不足，扩散结果一般；“用水户协会”虽然在高位推动下扩散迅速，然而其政策实施绩效较差；“河长制”在中央文件出台以前便有多个地方政府主动采纳，扩散效果和治理成效十分显著。
对比三项政策，可以发现：“一提一补”及“用水户协会”在理论上是设计精巧、较为先进的政策，扩散结果却不尽如人意；“河长制”在理论上备受争议，扩散结果及政策效果却有目共睹；借鉴自西方经验的“用水户协会”并不适用于中国情境，较之土生土长的“一提一补”却推广得更为迅速。这种政策扩散效果与政策本身价值之间的悖论对政策过程理论提出了挑战——为何理论上“好的”政策难以扩散？为何理论上“不好的”政策扩散迅速？政策扩散差异的内在机制及根本原因是什么？
为回应上述问题，本文对政策扩散理论进行了回顾与综述，并将政策扩散的影响因素总结为以下五个方面：内部因素——包括社会经济因素、政治因素、自然资源因素等；外部因素——包括横向竞争压力和纵向干预；政策制定者个人特征因素；政策本身特征因素——包括政策复杂性、可适用性、政策显著性等；以及中间人因素。
基于政策扩散的五项主要影响因素，对比分析三项水治理政策可以发现——三项政策在社会经济因素、政治因素以及自然环境因素等方面具有极高的同质性；同时，三项政策的扩散过程都嵌套于中国的党政层级体制，政策的执行者与制定者面临着相同的干部考核体系，因此在横向竞争压力与纵向干预等外部因素上也具有相似性；另外，三项政策的主要扩散阶段都在2000年以后，由于时间上具有高度重叠性，并且主要涉及部门均为水利部门及环保部门，因此三项政策在政策制定者的个人特征上基本相似。因此，笔者认为虽然政策扩散结果受到多种因素的共同作用，但是影响三项水治理政策扩散效果的主要因素是政策本身的特征因素。
目前，政策扩散理论对与政策本身特征因素的研究主要包括政策复杂性、政策可执行性以及政策效果的显著性等，但是这些研究无法有效解释三种水治理政策的扩散差异。此外，国内外对政策特征的研究基本遵循Matland的“模糊－冲突模型”，将政策划分为行政性执行、政治性执行、试验性执行以及象征性执行四类。然而，回顾三项水治理政策，“模糊－冲突模型”中的四种模式在每项政策的实际操作中都有迹可循，我们无法按照模糊性及冲突性对各项政策进行清晰的划分。因此，虽然政策本身特征是影响三项水政策扩散效果的主要因素，目前公共管理学科的研究成果依然无法对此做出有力解释。
基于此，笔者认为特定政策是否成功主要取决于是否适合当地情境，而政策过程本身所展示的价值可能有限。对比“一提一补”及“用水户协会”，“河长制”虽然不符合政策过程理论的预判，但是符合我国中央集权政治体制及党政层级行政体制，不仅通过目标责任制及一把手负责制明确了水治理的责任主体，还巧妙利用了“千难万难，领导干部重视就不难”的中国式行政逻辑，因此是更加适合中国国情的水政策。总的来说，政策过程理论的研究成果无法成为所有情境下都适用的万能药，在西方国家行之有效的政策在中国不一定适用，在中国取得显著成效的“河长制”在其他国家也无法保证其实施效果，一项政策能否取得好的效果根本上取决于政策本身是否适应特定的治理体系。
四
未来政策过程理论的
创新路径
通过总结国内外政策过程理论的发展历程、理论成果以及主要困境，笔者认为当前政策过程理论的主要瓶颈是理论抽象度与现实解释力之间的矛盾。过去半个世纪间，政策过程理论的研究者试图从不同的视角建立科学性与解释力并存的理论框架，然而这些框架大多叙事性强而精确性和科学性不足，因此政策过程理论所面临的挑战始终无法得到根本解决。通过对比分析中国三项水治理的政策扩散案例，本文指出政策过程理论面临困境的重要症结在于：特定政策是否成功主要取决于是否适合当地情境，而政策过程本身所展示的价值可能有限。据此，笔者指出未来政策过程理论需要吸纳治理理论来提升理论性与解释力，同时治理理论也可以通过与政策科学的融合提高现实影响力，政策科学与治理科学的相互竞争、融合将成为公共管理学科发展的必然趋势。
目前，部分西方政策过程理论的研究者已经尝试利用治理理论改造第二代政策过程理论框架，总结、提炼出第三代政策过程理论——以Anderies与Janssen的稳健性框架为例，他们将Ostrom在治理科学领域的思想精髓引入政策过程理论，提出SES框架是一种复杂的适应性系统，具有不确定性和动态性，以往的SES框架不能够提供系统的方法来研究系统中动态与反馈的问题，并且在IAD框架及SES框架的基础上为学者们探索社会生态系统提供一种新的动态反馈的视角；Heikkila与Gerlak认为政策参与者之间的集体学习对于塑造政策过程的具体形式及政策结果非常重要，他们的集体学习框架吸纳了Ostrom的集体行动的逻辑，将政策过程中的学习过程定义为一种集体行动，并深入剖析了学习过程的各个阶段及其影响因素；Feiock也吸纳了集体行动理论，他提出由于部门分割，政府机构与部门之间会受到彼此决策的影响，并由此导致负外部性与规模不经济等集体行动的困境，因此他从参与机构的交易成本以及机构解决问题的能力两个维度构建了机构集体行动框架，用以解决集体行动的困境。这些成果体现了政策学科与治理学科相融合的发展趋势，为政策过程理论的研究提供了新的发展方向。
近年来，国内学者也开始尝试将治理理论引入政策过程理论研究。部分研究利用治理理论为政策研究提供现实建议。例如，笔者结合Ostrom治理理论中“超越万能药”及“社会生态系统理论”的思想，提出中国的用水户协会建设应探索符合本地实际的形式，因地制宜地利用政府、市场、集体行动等多种治理方式；通过政策理论中的IAD框架检验治理理论的现实意义，论证了公共领导力与乡村治理的关系，提出提升第一书记的公共领导力有助于解决乡村治理中普遍存在的集体行动困境、促进资源整合和群众动员、提升基层干部的政策执行效果。但总的来看，目前国内研究依然着重于第二代政策过程理论的检验与拓展，国际上第三代政策过程理论吸纳、借鉴治理理论的潮流尚未引起国内政策过程研究领域的变革。因此，为了更好的对接国际学术前沿和发展更好的政策过程理论，建议国内学界高度重视政策科学的新趋势，即政策过程理论的研究已经进入新的发展阶段，理论抽象度与现实解释力之间的矛盾成为亟须解决的前沿问题。可以预见，吸纳最新的治理理论以推动政策理论创新，将是未来探寻更好的政策过程理论的必由之路。
文章来源：《公共管理与政策评论》2020年06期
编辑：苏煜婷
审阅：邢羿飞
往期推荐：